Reducción del déficit de Estados Unidos

El Gobierno de Estados Unidos gasta más de lo que ingresa, una práctica que es ilegal en la mayoría de los Gobiernos de los Estados y duramente criticada cuando lo hacen familias o empresas. Durante la mayor parte del siglo XX el déficit público estadounidense ha sido más bien la regla que la excepción. Entonces, ¿por qué ahora se ha vuelto un tema tan relevante? ¿Está realmente Estados Unidos al borde del precipicio? ¿Funcionarán los planes de Washington para reducir el déficit? ¿Cuáles serán las consecuencias negativas de dichos planes?

Si tuviese que evaluar la importancia del tema con una escala del uno al diez, el profesor de Finanzas de Wharton Franklin Allen diría sin lugar a dudas “diez. Al final, si no nos libramos del déficit vamos a sufrir una especie de gran crisis económica a causa de la deuda… No podemos permitirnos sufrir una parálisis de las funciones básicas de cualquier Gobierno.

La mayoría de los expertos creen que Estados Unidos no está al borde de una catástrofe; que podría ir tirando durante años. Pero esos mismos expertos también están de acuerdo en que un fallo a la hora de resolver el problema en el largo plazo podría acabar con las inversiones y el crecimiento económico, disparando el desempleo, debilitando la competitividad estadounidense y, en general, minando la calidad de vida de los estadounidenses.

Lograr el control del déficit “es absolutamente vital para nuestra salud económica en el largo plazo”, sostiene Mark Zandi, economista jefe y cofundador de lo que ahora es Economy.com de Moody. Si se fracasa en dicho control –señala- experimentaríamos un significativo incremento de los tipos de interés, ahogando el crecimiento económico y obligando al Gobierno a dedicar cada vez más y más impuestos a simplemente devolver las deudas del pasado, dejando menos dinero disponible para ofrecer servicios y otros bienes públicos y condenando la economía a “hacerse más pequeña”. Las elecciones, añade Allen, son muy crudas: “Si la gente quiere los programas que tenemos en la actualidad tendrán que pagar más impuestos. Si no quieren pagar, entonces tendrán que ver cómo se reducen sus prestaciones”.

El déficit es la diferencia anual entre gastos e ingresos, y la deuda total es el resultado de los déficits anuales acumulados a lo largo de décadas. Durante el año fiscal actual se espera que el déficit supere los 1,5 billones de dólares; en 2008 el déficit se situaba en 459.000 millones de dólares y, por ejemplo, en 2001 disfrutábamos un superávit de cerca de 128.000 millones de dólares. La deuda ahora mismo alcanza los 14,3 billones de dólares, esto es, el límite fijado por el Congreso; hace una década dicha cifra no superaba los 8 billones de dólares. Uno de los temas más discutidos es si el Congreso debería subir dicho límite para que el Gobierno pueda seguir pidiendo prestado cuando la deuda lo supere dentro de unos meses.

Mayor escrutinio

Tanto el déficit como la deuda han crecido enormemente en los últimos años, principalmente debido a las guerras de Iraq y Afganistán, al estímulo al gasto durante la Gran Recesión, unos bajos ingresos fiscales debido a la debilidad de la economía y un creciente gasto a causa de Medicare, la seguridad social y el programa de recetas de medicamentos puesto en marcha en 2003.

El déficit y la deuda fueron un tema central del Tea Party, el cual ayudó a los Republicanos a controlar la Cámara de Diputados el pasado otoño, obligando a los Republicanos –y por ende a los Demócratas-, a tratar dicho tema.

El problema actual con la deuda al que se enfrentan varios países europeos resulta muy evidente, incluso para cualquier profano. A mediados de abril Standard & Poor’s, la agencia de calificación, revisaba sus evaluación de la deuda del Gobierno de Estados Unidos, que pasaba de “estable” a “negativa” debido a la falta de un plan a largo plazo de reducción del déficit. En esas mismas fechas Bill Gross, gestor del fondo de 237.000 millones de dólares Pimco Total Refund Fund, el mayor fondo de inversión a nivel mundial, sostenía que había eliminado las letras del tesoro estadounidense de su cartera debido a los bajos rendimientos esperados. Y China, el mayor acreedor de Estados Unidos, ha señalado que podría diversificar y adquirir otros tipos de deuda para reducir el riesgo.

Los Gobiernos financian sus déficits pidiendo prestado, lo cual se suele hace vendiendo bonos gubernamentales como bonos del tesoro estadounidense y luego vendiendo nuevos bonos para devolver los viejos, como si se tratase de un consumidor que traslada su deuda de una tarjeta de crédito a otra. “Se empieza a ver casos en que el tipo de interés que hay que pagar sube porque a la gente le empieza a preocupar que el gobierno no vaya a devolver el dinero; así que demandan tipos de interés más elevados”, explica Allen. A la luz de la reciente experiencia en algunos países europeos, el peligro parece surgir cuando los bonos del gobierno empiezan a ofrecer tipos del 6-7%, señala. En la actualidad el rendimiento de un bono del tesoro estadounidense a 10 años es 3,35%.

La cuantificación de la deuda implica cierto debate sobre qué debería ser incluido, añade Allen. El actual límite de la deuda se sitúa en 14,3 billones, que equivale a prácticamente el 100% del PIB de Estados Unidos; el nivel crítico normalmente se sitúa entre el 120 y 150% del PIB. Pero el límite actual no incluye responsabilidades futuras de gastos ineludibles como la seguridad social, Medicare o Medicaid. Si fuesen incluidos, la deuda se situaría alrededor de 75 billones de dólares, esto es, cinco veces del PIB, explica Allen. “Son unos niveles de compromiso que creo que no podemos sostener sin subir los impuestos”.

A pesar de todo, el cielo aún no se ha caído sobre nuestras cabezas. Los tipos de interés siguen increíblemente bajos; en el pasado los bonos a 10 años ofrecían más del 5%. Diversos factores están apuntalando la demanda de bonos y letras del tesoro, ayudando a mantener bajos los tipos de interés. Por ejemplo, China no puede simplemente reducir drásticamente su cartera de bonos del tesoro porque el incremento de la oferta bajaría el precio de los bonos, reduciendo el valor del resto de valores de la cartera china. Además, sería muy complicado para China encontrar otras inversiones que ocupasen el lugar de la enorme oferta de bonos estadounidenses.

Kent Smetters, profesor de Seguros y Gestión de Riesgos de Wharton y coautor de un artículo sobre el tema publicado hace unos años, sostiene que los inversores aparentemente creen que Washington gestionará la crisis de algún modo, ya que las consecuencias de no hacerlo serían nefastas. Los valores del Tesoro estadounidense aún parece seguro en comparación con otras alternativas como valores, bonos corporativos o bonos de Gobiernos de otros países, añade. “Mucha gente diría Ok, me cuentas todas estas cosas horripilantes sobre la deuda estadounidense, pero … ¿En qué otra parte del mundo puedo invertir mí dinero?”

Fuera de Estados Unidos los Gobiernos con problemas con la deuda a menudo han adoptado políticas para estimular la inflación, lo cual les permite pagar las deudas pasadas con dinero más barato. Este enfoque es muy duro para los inversores en fondos, ya que la inflación reduce el valor de sus ingresos fijos. El rendimiento de los bonos suele aumentar cuando a los inversores les preocupa que la inflación suba; así, en opinión de Smetters, el bajo rendimiento actual refleja que a los inversores no les preocupa que el Gobierno pudiera elegir la opción de inflación. Los mercados financieros deben por tanto creer que el Gobierno pondrá en marcha alguna combinación de recorte de gastos e incremento de los ingresos fiscales, ambas medidas que afectan menos a los inversores que la inflación. No obstante Smetters añade que en el pasado muchos Gobiernos de hecho han empleado la inflación para reducir sus problemas con la deuda, así que tal vez los mercados financieros están permitiéndose ciertos pensamientos esperanzadores.

Las posibilidades de impago

Los Gobiernos no pueden simplemente declararse en bancarrota para liquidar sus deudas del modo que hacen individuos o empresas, señala el profesor de Finanzas de Wharton Itay Goldstein. Pero los Gobiernos también cuentan con una serie de opciones a la hora de gestionar la deuda que van más allá de reducir el gasto, subir los impuestos o disparar la inflación, añade. Por ejemplo, los Gobiernos podrían cambiar las regulaciones para obligar a los fondos de pensiones a tener más inversiones de bajo riesgo, lo cual les obligaría a adquirir bonos del tesoro y por ende a dejar prestado el dinero al Gobierno. Aumentar la inflación de manera artificial contribuiría a mantener a raya los tipos de interés pero podría afectar al rendimiento de los fondos de pensiones. A excepción del crecimiento económico, que incrementa los ingresos por impuestos, “el resto tiene consecuencias no deseadas”, dice Goldstein.

En el caso más extremo el Gobierno se declararía en suspensión de pagos o simplemente dejaría de pagar lo que debe a los inversores en bonos. Pero al hacerlo cerraría las puestas a la petición de cualquier préstamo, algo fundamental para las operaciones en marcha. Los tipos de interés para cualquier tipo de préstamos subirían drásticamente, haciendo complicado para los individuos adquirir viviendas o coches y para las empresas expandirse y crecer.

Según Zandi, la posibilidad de que un Gobierno se declare en suspensión de pagos es “cero… Creo que las implicaciones son tan serias que los responsables de las políticas económicas no se atreven a tomar semejante camino”.

Como el Gobierno gasta constantemente más de lo que ingresa debe de manera rutinaria incrementar el límite de la deuda, para lo cual se precisa la intervención del Congreso. En los próximos meses el límite tendrá que elevarse de nuevo para que el Gobierno pueda seguir pidiendo prestado; la administración Obama quiere aumentarlo pero muchos republicanos se resisten. “Existe un probabilidad muy pequeña de que no lo hagan en el momento oportuno” dice Zandi. “Pero incluso en ese caso me resulta difícil creer que el Tesoro no vaya a devolver la deuda”. En lugar de no pagar, probablemente el Gobierno pospondría los pagos de otras deudas, como pagos a trabajadores o proveedores. En una situación extrema incluso podría congelar los pagos de la Seguridad Social y Medicare.

En la práctica, señala Zandi, Washington dispone de mucho tiempo para solucionar los problemas con el déficit y la deuda. “Creo que al final encontrarán el modo de hacerlo. No creo que la probabilidad de que lo hagan antes de las próximas elecciones [de 2012] sea muy elevada. Más bien diría que hay una probabilidad entre seis –incluso siete- de que hagan algo antes de las elecciones. La probabilidad de que hagan algo después de las elecciones es mucho mayor; entre dos tercios y tres cuartos”.

En la actualidad Washington tiene dos grandes propuestas, cada una de ellas dedicadas a reducir el exceso de gasto gubernamental (4 billones de dólares) en los próximos 10-12 años. La Cámara de los Diputados, controlada por los republicanos, ha aprobado una propuesta de Paul Ryan, republicano por Wisconsin, mientras los demócratas están por lo general apoyando la propuesta del presidente Obama, que se dio a conocer a mediados de abril. Aunque ambos planes dejan muchos detalles en el aire, el plan Ryan supondría rebajas fiscales para estimular el crecimiento económico y generar más ingresos por impuestos; en concreto el límite máximo individual pasaría del 35 al 25%. Obama aumentaría los ingresos por impuestos permitiendo que las rebajas fiscales para los más ricos de la era Bush expirasen, aumentando el límite máximo individual al 39,6%. Ningún plan prevé recortes drásticos del gasto en defensa.

Medicare y Medicaid: decisivos

La mayor diferencia radica en la gestión de Medicare, el programa sanitario para la gente de más de 65 años, y Medicaid, el programa sanitario para los pobres. El Comité para un Presupuesto Federal Responsable, un grupo no partidista, ha analizado estos dos planes y llegado a la conclusión de que la propuesta del presidente recortaría el gasto gubernamental en 2,48 billones a lo largo de 10 años mientras que el plan Ryan lo haría en 4,02 billones.

El Comité supone que Obama seguiría ofreciendo los programas Medicare y Medicaid y pagando la mayoría de los gastos de sus beneficiarios; no obstante, su objetivo sería ahorrar 340 billones de dólares en 10 años a través de diversas medidas como la estandarización de algunas tarifas de Medicaid, la reforma del programa de expedición de recetas o la lucha contra el fraude. El objetivo sería limitar el crecimiento de Medicare a las tasas a las que crece el PIB más 0,5 %; esto se conseguiría principalmente concediendo mayores poderes al Consejo Asesor de Pagos Independiente creado por una ley sobre servicios sanitarios de 2010. De 2015 en adelante ese consejo tendrá poderes para dar permiso a Medicare para realizar los pagos a proveedores sin la aprobación del Congreso, necesaria durante años.

El plan de Ryan revocaría la ley sobre servicios sanitarios de 2010 y modificaría sustancialmente los programas Medicaid y Medicare. El consejo sostiene que su objetivo sería ahorrar unos 800.000 millones en 10 años convirtiendo Medicaid en un sistema de subvenciones a los Estados e intentaría ahorrar unos 600.000 millones revocando el impuesto y provisiones de cobertura de la ley sobre la reforma sanitaria. Asimismo limitaría el crecimiento del gasto en Medicare en base a la tasa de inflación, ofreciendo a los individuos un subsidio gubernamental para ayudarles a pagar pólizas de seguros sanitarios en empresas privadas a través de un nuevo sistema de intercambios. Como los costes sanitarios tienden a crecer mucho más que la inflación, el plan Ryan probablemente trasladarían del Gobierno a los individuos una parte cada vez mayor de los costes del seguro sanitario, pero Ryan sostiene que la competencia entre aseguradoras –así como el deseo de los beneficiarios de minimizar las primas- contribuiría al control de los costes. 

Independientemente de cómo ataque el Gobierno el problema del déficit, según Smetters es muy probable que los beneficiarios de Medicare sufran algunos cambios significativos. “El problema con el enfoque actual es que el Gobierno paga prácticamente cualquier cosa”, dice señalando que dicha práctica no es sostenible.

En estos momentos resulta imposible saber qué nivel de servicios sanitarios podría ofrecer un sistema privatizado, o cuánta gente se podría permitir asumir su parte del coste del seguro, añade Smetters. Cabe la posibilidad de que la gente tenga que elegir entre varios niveles de cobertura del mismo modo que los conductores eligen el nivel de responsabilidad, si cubren los casos de colisión y cuánto han de pagar por el seguro del coche.

Los planes Ryan y Obama parten de supuestos sobre el crecimiento económico y los gastos en servicios sanitarios que pueden ser objeto de discusión, pero ambas propuestas reconocen que en las próximas décadas los programas de Medicare y Medicaid serán el factor más determinante del déficit, el cual se prevé que genere unos 10 billones de dólares en deuda. Ambos planes implícitamente reconocen que no existe un gran apoyo entre la clase media a cualquier medida que suponga una subida de impuestos, aunque ambos hablan de reducir las deducciones fiscales sin ser muy específicos.

¿Son la reforma de Medicare y Medicaid una parte esencial de cualquier plan realista de reducción del déficit? ¿Podría realmente el déficit reducirse sin aumentar los impuestos? Para evitar tener que subir los impuestos en el largo plazo las prestaciones de Medicare, Medicaid y de la Seguridad Social deberían ser reducidos drásticamente, exactamente hasta acabar con las reformas del New Deal de Franklin D. Roosvelte y la Gran Sociedad de Lyndon B Johnson, explica Allen. En su opinión, tanto Ryan como Obama son demasiado optimistas sobre los ingresos fiscales futuros. Las tasas de actividad –aquella parte de la población potencialmente activa que de hecho trabaja o está buscando trabajo- son muy bajas en la actualidad como consecuencia de la recesión y podrían seguir así durante mucho tiempo. Allen añade que el valor de las propiedades podría permanecer bajo durante mucho tiempo, otro varapalo para la riqueza del país que podría socavar los ingresos fiscales. Por último, los tipos de interés posiblemente suban significativamente, incluso si se evita una crisis de deuda. Eso desalentaría el crecimiento y obligaría al Gobierno a pagar más intereses a medida que vende nuevos bonos para devolver los viejos. En otras palabras, los supuestos que manejan los planes de Ryan y Obama “son demasiado optimistas en relación con el futuro”, señala Allen.

Cualquier plan de reducción del déficit implica un proceso de largo plazo con pocos beneficios inmediatos, señala Zandi. “Debemos reformar Medicare y Medicaid”, señala. “Y más concretamente, debemos solucionar el drástico crecimiento de los costes sanitarios. Pero no creo que debamos hacerlo ahora … si supone un reto político demasiado grande… Creo que es un problema que podemos tratar dentro de 10 años”. En opinión de Zandi “el plan Ryan es demasiado drástico; supone un enorme cambio del Medicare que conocemos hoy. Se trata básicamente de privatizarlo. Pero el plan de Obama es demasiado sutil. Adopta soluciones temporales”.

Podría tener más sentido tratar el tema de la financiación de la Seguridad Social. Los políticos detestan tener que tratar este tema políticamente tan controvertido, pero en comparación con los servicios sanitarios los problemas de la Seguridad Social pueden solucionarse con una serie de remedios directos y de fácil comprensión: aumentar la edad de jubilación, reducir los aumentos de las prestaciones asociadas a subidas en el coste de la vida, aumentar el tramo superior de renta sujeta a tributación y utilizar evaluaciones de medios económicos para determinar las prestaciones de los individuos.

No obstante, Allen sostiene que no es demasiado pronto para tratar los problemas con Medicare y Medicaid; cualquier retraso hará que los remedios sean incluso más difíciles de digerir. “Es donde el problema estará dentro de 10 o 20 años”, dice.

Sobre el tema acerca de la inevitabilidad de las subidas de impuestos, Zandi señala que la experiencia en otros países muestra mejores resultados a la hora de acercar la brecha entre ingresos y gastos reduciendo el gasto que aumentando los ingresos por recaudación de impuestos. “Sin embargo creo que necesitamos más ingresos fiscales”, añade, “en parte porque los ingresos por impuestos como parte del PIB son aún demasiado bajos, casi cercanos al mínimo histórico”. (en lugar de aumentar los impuestos, en su opinión, el mejor modo de incrementar los ingresos por recaudación de impuestos es reducir las deducciones y los crédito. “Creo que así es como pueden reducir la brecha políticamente”.

A pesar del violento debate político, Zandi señala algunas causas de optimismo. Tanto demócratas como republicanos parecen conceder más importancia al recorte de los gastos que a la subida de impuestos y están de acuerdo en la eliminación de algunas desgravaciones fiscales. Asimismo, ambos están de acuerdo en que Medicare y Medicaid necesitan ser reformados y ambos creen que un plan de reducción del déficit debería incluir cierto mecanismo detonante para obligar al Congreso a actuar si no se cumplen los objetivos. “Tengo que decir que los partidos políticos tienen una posición mucho más próxima de lo que habría esperado”, señala Zandi.

Allen no las tiene todas consigo, y sostiene que al final posiblemente sea el estadounidense medio el que tenga que sufrir una combinación explosiva de subida de impuestos y recortes en las prestaciones. “Es bueno que ya no tengamos una edad de jubilación obligatoria. Habrá que trabajar más años o bien recortar el gasto”.

Wharton Publicado el: 18/05/2011